وفاقی آئینی عدالت کا حکم اور حدود سے باہر ٹیکس عائد کرنے کا معاملہ

وفاقی آئینی عدالت (ایف سی سی) کے میرپورخاص شوگر ملز لمیٹڈ بنام صوبہ سندھ کیس (سی پی ایل اے نمبر 1104 آف 2025، فیصلہ 2 فروری 2026 ) کے دو صفحات پر مشتمل غیر رپورٹ شدہ حکم کو بعض خود ساختہ ٹیکس ماہرین (معذرت کے ساتھ) پہلے ہی اس امر کی توثیق کے طور پر پیش کر رہے ہیں کہ صوبے اپنی حدود سے باہر سے حاصل کی جانے والی خدمات پر ٹیکس عائد کر سکتے ہیں۔

یہ تشریح غلط ہے، کیونکہ آئینی ماہرین جانتے ہیں کہ آئین کا آرٹیکل 141 صرف وفاقی پارلیمان کو ایسے قوانین بنانے کا اختیار دیتا ہے جن کے اثرات ملکی حدود سے باہر تک ہوں۔ صوبے صرف اپنی جغرافیائی حدود کے اندر قوانین بنا سکتے ہیں۔

عدالت نے اس حکم کے خلاف اپیل کی اجازت دینے سے انکار کر دیا، جس میں ٹیکس دہندہ کو شوکاز نوٹس کا جواب دینے کی ہدایت کی گئی تھی۔ اگرچہ عدالت نے سندھ سیلز ٹیکس آن سروسز ایکٹ 2011 کی دفعہ 3(2) کو بھی آئین کے مطابق قرار دیا، تاہم اس کے سامنے تنازع محدود نوعیت کا تھا: سوال یہ تھا کہ آیا کسی غیر مقیم شخص کی جانب سے کسی مقیم فرد کو کاروباری سرگرمی کے دوران فراہم کی جانے والی درج شدہ سروس کو قابلِ ٹیکس قرار دیا جا سکتا ہے۔ یہ صوبائی قانون سازی کی علاقائی حدود کے بارے میں کوئی باقاعدہ یا جامع فیصلہ نہیں تھا۔

تعطیلی درخواست مسترد کرنے والا تفصیلی حکم ان امور کے حوالے سے اہمیت رکھ سکتا ہے جن کا فیصلہ اس میں لازماً کیا گیا ہو، تاہم اسے ان سوالات سے آگے نہیں بڑھایا جا سکتا جن کا عدالت نے جائزہ لیا۔ عدالت نے درخواست کو اپیل میں تبدیل نہیں کیا، آئینی سوالات وضع نہیں کیے، سروس کی فراہمی یا استعمال کی جگہ سے متعلق شواہد طلب نہیں کیے اور نہ ہی مختلف صوبوں کے باہمی ٹیکس دعووں کا جائزہ لیا۔

ایف سی سی کا یہ مشاہدہ کہ متعلقہ قانون سندھ کی قانون سازی کے دائرۂ اختیار میں آتا ہے، اسے مقدمے کے حقائق اور عدالت کی جانب سے پیش کی گئی متعلقہ قانونی شق کے تناظر میں پڑھا جانا چاہیے۔ اسے خاموشی سے آئین کے آرٹیکل 141 سے متعلق سابق عدالتی فیصلوں کو کالعدم قرار دینے کے طور پر نہیں لیا جا سکتا اور نہ ہی اس کا مطلب یہ ہے کہ کسی بھی صوبائی ٹیکس اتھارٹی کی جانب سے مختلف نوعیت کی قانون سازی کے تحت جاری کیے گئے ہر نوٹس کی منظوری دے دی گئی ہے، چاہے اسے خدمات پر سیلز ٹیکس وصول کرنے کا اختیار حاصل ہو۔

عدالت کے حکم میں ایکٹ کی دفعہ 3(2) کو نقل کیا گیا ہے، آئین کے چوتھے شیڈول میں وفاقی قانون ساز فہرست کے حصہ اول کی انٹری 49 کا حوالہ دیا گیا ہے اور یہ نتیجہ اخذ کیا گیا ہے کہ خدمات پر سیلز ٹیکس عائد کرنا صوبائی دائرۂ اختیار میں آتا ہے۔ یہ قانون سازی کے موضوع کی نشاندہی کرتا ہے لیکن اس کے قابلِ اجازت جغرافیائی دائرۂ کار کا تعین نہیں کرتا۔

انٹری 49 اس بات کی نشاندہی کرتی ہے کہ خدمات پر ٹیکس عائد کرنے کا اختیار کس کے پاس ہے، جبکہ آئین کا آرٹیکل 141 یہ طے کرتا ہے کہ یہ قانون سازی کا اختیار کہاں تک استعمال کیا جا سکتا ہے۔ پارلیمان پورے پاکستان کے لیے قانون سازی کر سکتی ہے، جس میں ایسے قوانین بھی شامل ہیں جن کا اطلاق ملکی حدود سے باہر تک ہو۔ اس کے برعکس صوبائی اسمبلی صرف اپنے صوبے یا اس کے کسی حصے کے لیے قانون سازی کر سکتی ہے۔ آئین نے دانستہ طور پر صوبوں کو صوبائی حدود سے باہر قانون سازی کا اختیار نہیں دیا۔

اس اصول کی واضح طور پر توثیق سُوئی سدرن گیس کمپنی لمیٹڈ بنام وفاقِ پاکستان (ایس سی ایم آر 2018 802) مقدمے میں سپریم کورٹ نے کی تھی۔

سپریم کورٹ نے ایس سی ایم آر2018 802 میں قرار دیا کہ صوبائی مقننہ کو صوبائی حدود سے باہر قانون سازی کا اختیار حاصل نہیں اور وہ صوبائی حدود سے باہر کام کرنے والے اداروں کے بارے میں قانون سازی نہیں کر سکتی۔ یہ اصول صرف لیبر قوانین تک محدود نہیں تھا بلکہ آئین کے آرٹیکلز 141 اور 142 کے تحت قانون سازی کے اختیارات کی تقسیم سے اخذ کیا گیا تھا۔ لہٰذا یہ اصول اس وقت بھی یکساں طور پر قابلِ اطلاق ہے جب کوئی صوبائی ریونیو اتھارٹی ایسے لین دین، سروس فراہم کنندہ یا وصول کنندہ پر ٹیکس عائد کرے جس کا دائرۂ کار پورے پاکستان تک پھیلا ہوا ہو۔

ایف سی سی کے حکم میں اس پابند عدالتی نظیر کا نہ تو جائزہ لیا گیا ہے اور نہ ہی اسے اس مقدمے سے مختلف قرار دینے کی کوئی وضاحت دی گئی ہے۔

ریورس چارج میکانزم محض ٹیکس وصولی کا ایک طریقۂ کار ہے، قانون سازی کے اختیار کا کوئی آزاد اور خودمختار ذریعہ نہیں۔ یہ کسی غیر ملکی یا غیر رجسٹرڈ سروس فراہم کنندہ سے ٹیکس وصول کرنے کی ذمہ داری مقامی وصول کنندہ کو منتقل کر سکتا ہے، لیکن ایسا صوبائی تعلق پیدا نہیں کر سکتا جسے آئین واضح طور پر تسلیم نہیں کرتا۔

ٹیکس عائد کرنے سے قبل قانون میں ایسی سروس کی نشاندہی ضروری ہے جس کا قانونی اعتبار سے متعلقہ استعمال اسی ٹیکس عائد کرنے والے صوبے میں ہوا ہو۔ محض کسی کمپنی کی رہائش، بعض برانچز کی موجودگی، مرکزی اکاؤنٹ سے ادائیگی یا ملک بھر میں برانچز کی تعداد کی بنیاد پر تناسب مقرر کرنا کسی ایسی سروس کو، جو ناقابلِ تقسیم اور ایک سے زیادہ صوبوں تک پھیلی ہوئی ہو، چار الگ الگ قابلِ ٹیکس خدمات میں تبدیل نہیں کر سکتا۔

اس کے اندرونی خطرات واضح ہیں۔ سندھ نے سروس کے آغاز (آرگنائزیشن) کو بنیاد بنایا ہے، جبکہ دیگر صوبائی ٹیکس نظام میں بتدریج وصولی، منزل، استعمال یا تکمیل کو ٹیکس عائد کرنے کی بنیاد بنایا جا رہا ہے۔ اگر ہر صوبہ ان میں سے کسی ایک بنیاد پر پورے لین دین پر ٹیکس کا دعویٰ کرے تو ایک ہی سروس پر کئی مرتبہ ٹیکس عائد ہو سکتا ہے۔

بینک، ٹیلی کمیونیکیشن کمپنیاں، ادائیگیوں کے نظام اور ڈیجیٹل پلیٹ فارمز متحدہ قومی نیٹ ورکس کے ذریعے کام کرتے ہیں، یہ چار الگ تھلگ اور ناقابلِ رسائی منڈیوں میں تقسیم نہیں ہیں۔ صوبائی خودمختاری کا مطلب ملک کو مالیاتی طور پر چھوٹے چھوٹے حصوں میں تقسیم کرنا نہیں ہو سکتا۔

چنانچہ آئین کے آرٹیکل 151 کو نظرانداز نہیں کیا جا سکتا۔ اس آرٹیکل کے تحت پورے پاکستان میں تجارت، کاروبار اور نقل و حرکت کی آزادی کو تسلیم کیا گیا ہے، جبکہ عوامی مفاد میں ضروری پابندیاں عائد کرنے کا اختیار پارلیمان کے پاس ہے۔ اگرچہ اس کی تفصیلی عدمِ امتیاز کی شقیں اشیا سے متعلق ہیں، تاہم ابتدائی آئینی ضمانت کا دائرہ دانستہ طور پر زیادہ وسیع رکھا گیا ہے۔

صوبہ پنجاب بنام مری بریوری کمپنی لمیٹڈ (ایس سی ایم آر 2021 298) کے مقدمے میں، جو دیگر صوبوں کے لیے تیار کی جانے والی پیداوار پر عائد ٹیکس سے متعلق تھا، عدالت نے ایسے صوبائی ٹیکس کو مسترد کر دیا جو پنجاب سے باہر بین الصوبائی تجارت پر اضافی بوجھ ڈالتا تھا۔ ہر ٹیکس لازماً تجارتی پابندی نہیں ہوتا، لیکن دہرے، غیر منصفانہ طور پر تقسیم شدہ اور باہم متصادم ٹیکس ایسی پابندی کی شکل اختیار کر سکتے ہیں۔

قومی سطح پر کاروبار کرنے والی کمپنیوں کو ہم آہنگ ٹیکس تقسیم اور ٹیکس کریڈٹ کے مؤثر نظام کے بغیر ایک دوسرے سے متصادم صوبائی ٹیکس قواعد کی پابندی پر مجبور نہیں کیا جا سکتا۔

تقابلی آئینی عدالتی نظائر بھی اسی مؤقف کی تائید کرتے ہیں۔ بھارتی سپریم کورٹ نے جی وی کے انڈسٹریز لمیٹڈ بنام انکم ٹیکس آفیسر (2011) 4 ایس سی سی 36 کے مقدمے میں قرار دیا کہ پارلیمان کو آئین کے تحت واضح طور پر حاصل ماورائے علاقائی قانون سازی کے اختیار کے استعمال کے لیے بھی بھارت کے ساتھ حقیقی اور مؤثر تعلق کا ہونا ضروری ہے۔

اس سے قبل بھارتی عدالتی فیصلوں، جن میں ریاستِ بمبئی بنام آر۔ ایم۔ ڈی۔ چامارباؤگ والا (اے آئی آر 1957 ایس سی 699) بھی شامل ہے، میں یہ اصول تسلیم کیا گیا تھا کہ ریاستی قانون سازی اسی صورت میں قابلِ قبول ہو سکتی ہے جب متعلقہ علاقے کے ساتھ کافی مضبوط علاقائی تعلق موجود ہو اور عائد کردہ ذمہ داری یا ٹیکس کا تعلق بھی اسی بنیاد سے قائم ہو۔ پاکستان کے صوبوں کو آئینی متن کے تحت بھارتی وفاق کی ریاستوں کے مقابلے میں قانون سازی کا زیادہ محدود اختیار حاصل ہے۔

امریکی عدالتی نظائر بھی اس معاملے میں رہنمائی فراہم کرتے ہیں۔ ساؤتھ ڈکوٹا بنام وے فیئر، 585 یو۔ایس۔ 162 (2018) کے مقدمے میں امریکی سپریم کورٹ نے دور دراز سے کاروبار کرنے والے فروخت کنندگان پر ٹیکس عائد کرنے کے لیے جسمانی موجودگی کی شرط ختم کر دی تھی، تاہم اس فیصلے نے ٹیکس حکام کو یہ اختیار نہیں دیا کہ وہ محض اس بنیاد پر جہاں کوئی ڈیجیٹل سگنل موجود ہو، وہاں ٹیکس عائد کر دیں۔

اب بھی بنیادی اصول کے تحت کافی اور مؤثر تعلق ٹیکس کی منصفانہ تقسیم، بین الصوبائی تجارت کے خلاف عدمِ امتیاز اور ٹیکس عائد کرنے والے صوبے کی جانب سے فراہم کی جانے والی خدمات کے ساتھ معقول تعلق ضروری ہے۔ جاپان لائن لمیٹڈ بنام کاؤنٹی آف لاس اینجلس، 441 یو۔ایس۔ 434 (1979)، کے مقدمے میں بین الاقوامی تجارت کے حوالے سے بین الاقوامی سطح پر دوہرے ٹیکس سے تحفظ اور اس ضرورت کو بھی اہم قرار دیا گیا کہ وفاق کو ایک متحد آواز کے ساتھ مؤقف اختیار کرنا چاہیے۔ یہ حفاظتی اصول آئین کے آرٹیکلز 141 اور 151 میں موجود بنیادی خدشات کو سمجھنے میں خاصی مدد دیتے ہیں۔

سرحد پار کارڈ نیٹ ورک کی خدمات کے معاملے میں مزید احتیاط کی ضرورت ہے۔ امریکا میں مقیم ویزا اور ماسٹرکارڈ کے ادارے پاکستان اور امریکا کے درمیان آمدنی پر ٹیکس سے متعلق معاہدے سے فائدہ اٹھانے کا دعویٰ کر سکتے ہیں۔ معاہدے کا آرٹیکل سوم کسی امریکی ادارے کے صنعتی یا تجارتی منافع کو پاکستان میں ٹیکس سے تحفظ فراہم کرتا ہے، جب تک وہ پاکستان میں مستقل کاروباری ادارے کے ذریعے کاروبار نہ کر رہا ہو۔ حتمی نتیجہ متعلقہ معاہدہ کرنے والے ادارے، ادائیگی کی نوعیت اور پاکستان میں مستقل کاروباری ادارے کی موجودگی پر منحصر ہوگا۔

صوبائی سیلز ٹیکس بالواسطہ ٹیکس ہے اور لازماً آمدنی پر ٹیکس سے متعلق معاہدے کے دائرے میں نہیں آتا۔ تاہم کوئی صوبہ محض ٹیکس کا نام یا نوعیت تبدیل کرکے یا ٹیکس وصولی کی ذمہ داری کسی پاکستانی بینک کو منتقل کرکے عملاً معاہدے کی پابندیوں سے بچ نہیں سکتا۔ معاہدے سے متعلق معاملات، خارجہ تعلقات کے حوالے سے وفاق کا آئینی اختیار اور ریورس چارج کے قانونی اثرات کا عدالتی تعین ضروری ہے، جبکہ میرپورخاص شوگر ملز کے مقدمے میں ان میں سے کسی معاملے کا جائزہ نہیں لیا گیا۔

بین الاقوامی ٹیکس نظام کی بھی درست انداز میں وضاحت ضروری ہے۔ انٹرنیشنل بیورو آف فِسکل ڈاکیومینٹیشن (آئی بی ایف ڈی) کے لیے مشترکہ طور پر لکھے گئے مضمون ڈیجیٹل معیشت پر ٹیکس عائد کرنا: ملکی اور عالمی چیلنجز میں ڈاکٹر اکرام الحق اور ایف بی آر کے سابق چیئرمین محمد اشفاق احمد نے اس امر پر زور دیا کہ باہم جڑے ہوئے ٹیکسوں کے بوجھ کے بجائے ایک مربوط حکمتِ عملی اختیار کی جائے، کیونکہ غیر ضروری طور پر متعدد ٹیکسوں کا بوجھ پاکستان کی ڈیجیٹل ترقی میں رکاوٹ بن سکتا ہے۔

پِلر ون کا تعلق سب سے بڑی اور زیادہ منافع کمانے والی کثیر القومی کمپنیوں کے منافع میں سے ایک حصے کو ان منڈیوں کے دائرۂ اختیار میں منتقل کرنے سے ہے جہاں ان کمپنیوں کے صارفین یا کاروباری سرگرمیاں موجود ہیں۔ اس نظام میں ڈیجیٹل سروسز ٹیکس اور اس نوعیت کے دیگر اقدامات ختم کرنے کی تجویز بھی شامل ہے۔ پِلر ٹو کا تعلق کمپنیوں پر کم از کم مؤثر کارپوریٹ انکم ٹیکس عائد کرنے سے ہے۔ ان دونوں میں سے کوئی بھی نظام سرحد پار ڈیجیٹل خدمات پر وی اے ٹی یا جی ایس ٹی ختم نہیں کرتا۔

کھپت پر عائد ٹیکسوں کے حوالے سے بنیادی بین الاقوامی معیار او ای سی ڈی انٹرنیشنل وی اے ٹی/جی ایس ٹی گائیڈ لائنز ہیں۔ ان میں منزل کے اصول کو اپنایا گیا ہے، یعنی ٹیکس وہاں عائد ہونا چاہیے جہاں حتمی کھپت ہوتی ہے، برآمدات کو وی اے ٹی سے مستثنیٰ رہنا چاہیے اور درآمدات پر اسی طرح ٹیکس عائد ہونا چاہیے جیسے مساوی ملکی خدمات یا اشیا پر ہوتا ہے۔ ان رہنما اصولوں کا مقصد ٹیکس عائد کرنے کی جگہ کے مربوط قواعد کے ذریعے دوہرے ٹیکس سے بچاؤ اور غیر ارادی طور پر ٹیکس سے مکمل چھوٹ کی صورتِ حال کو روکنا ہے۔

پاکستان میں اس وقت صوبائی ٹیکس نظام کا جو بکھرا ہوا ڈھانچہ موجود ہے، وہ اس کے برعکس صورتحال پیدا کر رہا ہے، کیونکہ سروس کے آغاز، وصولی اور تکمیل کی بنیادوں کو بیک وقت اختیار کیا جا رہا ہے، جبکہ لازمی طور پر ٹیکس کی منصفانہ تقسیم، باہمی ایڈجسٹمنٹ یا مؤثر کلیئرنگ نظام موجود نہیں۔

پاکستان میں پابند عدالتی نظائر کے اصول کی روشنی میں میرپورخاص شوگر ملز کے فیصلے کے اثرات محدود ہیں۔ یہ فیصلہ اس صورت میں ریورس چارج کی قانونی شق کے بظاہر درست ہونے کی تائید کرتا ہے جب کوئی درج شدہ سروس حقیقتاً سندھ میں استعمال کی گئی ہو اور یہ بھی واضح کرتا ہے کہ آئینی دائرۂ اختیار سے رجوع کرنے سے پہلے ٹیکس دہندہ کو عمومی طور پر شوکاز نوٹس کا جواب دینا چاہیے۔

تاہم اس فیصلے میں یہ طے نہیں کیا گیا کہ متنازعہ مشاورتی سروس کہاں فراہم کی گئی یا کہاں استعمال ہوئی، آیا اس کے لیے کافی علاقائی تعلق موجود تھا، کسی مربوط سروس کو صوبوں کے درمیان کس طرح تقسیم کیا جانا چاہیے، آیا کوئی دوسرا صوبہ بھی اسی سروس پر ٹیکس عائد کر سکتا ہے یا یہ کہ آئین کے آرٹیکلز 141 اور 151، ٹیکس معاہدوں کی ذمہ داریوں اور بین الاقوامی اصولوں کی شرائط پوری ہوتی ہیں یا نہیں۔

درست طرزِ عمل یہ نہیں کہ صوبوں کو ان کی جائز آمدنی سے محروم کر دیا جائے بلکہ یہ ہے کہ آئینی اصولوں کی پابندی یقینی بنائی جائے۔ پارلیمان اور صوبوں کو مشترکہ مفادات کونسل کے ذریعے باہمی اتفاقِ رائے سے خدمات کی فراہمی کی جگہ کے تعین کے لیے ایک ہی منزل پر مبنی ضابطہ، ٹیکس کی منصفانہ تقسیم کے پابند قواعد، باہمی ان پٹ ایڈجسٹمنٹ اور تنازعات کے حل کا مشترکہ نظام وضع کرنا چاہیے۔

اس وقت تک ریونیو اتھارٹیز پر لازم ہونا چاہیے کہ وہ متعلقہ صوبے کے ساتھ حقیقی اور مؤثر تعلق ثابت کریں اور ٹیکس صرف اس حصے تک محدود رکھیں جو مناسب طور پر ان کے صوبائی دائرۂ اختیار سے منسوب ہوتا ہو۔ مختصر طور پر درخواستِ اجازت مسترد کیے جانے والے کسی عدالتی حکم کو یہ اجازت نامہ نہیں بنایا جا سکتا کہ چاروں صوبے ایک ہی قومی یا بین الاقوامی سروس پر چار مرتبہ ٹیکس عائد کریں۔

کاپی رائٹ : بزنس ریکارڈر 2026