پاکستان کے شعبہ بجلی کی ریگولیٹری مؤثریت کا جائزہ

ضابطہ کاری کا جائزہ عموماً وضع کیے گئے قواعد، مقرر کردہ معیارات اور ان کے بعد کیے جانے والے اقدامات کی بنیاد پر لیا جاتا ہے۔ لیکن ایک اتنا ہی اہم سوال یہ ہے کہ آیا ضابطہ کاری واقعی ان اداروں اور عناصر کے طرزِ عمل میں تبدیلی لاتی ہے جنہیں منظم کرنا اس کا مقصد ہے۔ جدید ریگولیٹری سوچ میں اس فرق پر بتدریج زیادہ توجہ دی جارہی ہے۔ یہی وجہ ہے کہ ریگولیٹری نظام بھی صرف مقررہ تقاضوں پر انحصار کرنے کے بجائے مراعات کو ہم آہنگ کرنے، خطرات کی تقسیم اور نتائج کے لیے جواب دہی یقینی بنانے کی جانب بڑھ رہے ہیں۔

کسی ریگولیٹر کے پاس وسیع قانونی اختیارات، تفصیلی قواعد اور واضح کارکردگی کے معیارات ہوسکتے ہیں، لیکن یہ تمام ذرائع اسی حد تک مؤثر ہوتے ہیں جس حد تک وہ بہتر طرزِ عمل اور بالآخر بہتر نتائج پیدا کریں۔ پاکستان کے شعبہ بجلی کے ریگولیٹری نظام کی کہانی واضح کرتی ہے کہ یہ فرق کیوں اہم ہے۔

پاکستان میں شعبہ بجلی کی اصلاحات پر عوامی بحث بدستور ٹیرف، گردشی قرضے اور کپیسٹی ادائیگیوں کے گرد گھومتی ہے۔ یہ اہم مسائل ہیں، لیکن ان کے پس پردہ طرزِ حکمرانی کے گہرے مسائل بھی موجود ہیں۔ تقسیم کار کمپنیوں کے مسلسل نقصانات، وصولیوں میں تفاوت، ترسیلی نظام کی رکاوٹیں، سرمایہ کاری میں تاخیر اور بار بار کی جانے والی مالی مداخلتیں ایک بنیادی سوال اٹھاتی ہیں: قواعد کو بہتر ادارہ جاتی طرزِ عمل میں تبدیل کرنے کے حوالے سے ریگولیٹری نظام کتنا مؤثر ہے؟

مسئلہ یہ نہیں کہ پاکستان کے پاس ریگولیٹری ذرائع کی کمی ہے۔ حقیقت میں گزشتہ دو دہائیوں کے دوران پاکستان نے بجلی کے شعبے میں ایک بتدریج زیادہ جامع ریگولیٹری ڈھانچہ تشکیل دیا ہے۔ نیپرا کا دائرۂ اختیار اب محض ٹیرف کے تعین تک محدود نہیں بلکہ لائسنسنگ، کارکردگی کے معیارات، سرمایہ کاری کی نگرانی، صارفین کا تحفظ، تقابلی جائزہ، عمل درآمد اور بجلی کی منڈی کی ترقی تک پھیل چکا ہے۔ کثیر سالہ ٹیرف، نقصانات کے معیارات اور کارکردگی کے تقاضوں کے ذریعے ریگولیٹری نظام میں مراعات پر مبنی عناصر پہلے ہی اچھی طرح متعارف کرائے جاچکے ہیں۔

حالیہ اصلاحات سے یہ ڈھانچہ مزید وسیع ہوا ہے۔ مسابقتی دو طرفہ معاہداتی بجلی منڈی (سی ٹی بی سی ایم) کا مقصد زیادہ مسابقت اور صارفین کو زیادہ انتخاب فراہم کرنا ہے، جبکہ آزاد نظام اور مارکیٹ آپریٹر (آئی ایس ایم او) اب فعال ہے اور ڈیجیٹل نگرانی بھی وسعت پارہی ہے۔ تاہم ان بڑھتی ہوئی پیچیدہ مداخلتوں کے باوجود، جن کے نتیجے میں بعض اوقات پہلے ہی محدود وسائل رکھنے والے شعبے میں مزید تقسیم بھی پیدا ہوئی ہے، نیپرا کی اسٹیٹ آف دی انڈسٹری رپورٹ 2025 میں وہی مانوس مسائل سامنے آتے ہیں: تقسیم کے نظام کے بعض حصوں میں حد سے زیادہ نقصانات، وصولیوں میں کمی، فیڈر کی بنیاد پر لوڈشیڈنگ، ترسیلی نظام کی رکاوٹیں اور مسلسل مالی دباؤ۔ ان خراب نتائج کا برقرار رہنا ریگولیٹری مؤثریت کے سوال کو کم نہیں بلکہ مزید اہم بناتا ہے۔

یہاں چند اہم سوالات پیدا ہوتے ہیں: اگر پاکستان کا بجلی کا ریگولیٹری ڈھانچہ بتدریج زیادہ پیچیدہ اور جامع ہوگیا ہے تو بہت سے عملی نتائج بدستور وہی کیوں ہیں؟ اگر کارکردگی کو زیادہ منظم انداز میں جانچا جارہا ہے تو کارکردگی کی بعض خامیاں برقرار کیوں ہیں؟ اگر خلاف ورزیوں پر کارروائی کی جاتی ہے تو بعض غیر تعمیری طریقۂ کار دوبارہ کیوں سامنے آتے ہیں؟ اور اگر مالیاتی تنظیم نو کے ذریعے شعبہ بار بار مستحکم کیا جاتا ہے تو مالی دباؤ پیدا کرنے والے حالات دوبارہ کیوں جنم لیتے ہیں؟ ان سوالات کو نیپرا پر فردِ جرم کے طور پر نہیں سمجھنا چاہیے۔ بلکہ یہ دراصل ریگولیٹری مؤثریت کے تقاضوں کی بنیادی نوعیت سے متعلق ہیں۔

محض رسمی اختیار خودبخود طرزِ عمل میں تبدیلی نہیں لاتا۔ ضابطہ کاری کو مؤثر بنانے کے لیے متعدد باہم مربوط شرائط ضروری ہیں: مراعات کارکردگی کی حوصلہ افزائی کریں؛ جواب دہی اختیار کے مطابق ہو؛ جہاں ذمہ داریاں ایک دوسرے سے متصل ہوں وہاں اداروں کے درمیان رابطہ اور تعاون موجود ہو؛ ریگولیٹری فیصلوں پر عمل درآمد ممکن ہو؛ اور اصلاحات کو ان عملی اور ادارہ جاتی حالات کے مطابق مرحلہ وار آگے بڑھایا جائے جو انہیں کامیاب بنانے کے لیے ضروری ہیں۔ جب ریگولیٹری مقصد ایسے ادارہ جاتی ماحول اور حکومتی رکاوٹوں سے دوچار ہو جہاں یہ شرائط جزوی طور پر ہی ہم آہنگ ہوں تو مسائل برقرار رہتے ہیں۔ بظاہر یہ پاکستان کے شعبہ بجلی کے چیلنج کا ایک اہم حصہ ہے۔

گردشی قرضہ اس عمل درآمد کے خلا کو سمجھنے میں مدد دیتا ہے۔ نیپرا کے مطابق شعبہ بجلی کے گردشی قرضے کا مجموعی حجم جون 2024 کے تقریباً 2.39 کھرب روپے سے کم ہوکر جون 2025 تک 1.61 کھرب روپے رہ گیا۔ یہ نمایاں کمی تھی، تاہم اس میں ایک بڑا حصہ قرضے کے مجموعی حجم میں ادائیگیوں اور مالیاتی ایڈجسٹمنٹس کے ذریعے کم ہوا۔ دوسری جانب تقسیم کے نقصانات اور کم وصولیوں سے پیدا ہونے والی نااہلیاں بدستور نظام پر سیکڑوں ارب روپے کا بوجھ ڈالتی رہیں۔

یہ فرق اہم ہے۔ گردشی قرضے کے جمع شدہ حجم کو کم کرنا ان حالات کے خاتمے کے مترادف نہیں جو اس قرضے کے نئے بہاؤ کو جنم دیتے ہیں۔ اس کا مطلب یہ ہے کہ گردشی قرضہ محض حساب کتاب کا مسئلہ نہیں بلکہ ٹیرف، سبسڈیز، وصولیوں، عملی کارکردگی، معاہداتی ذمہ داریوں اور سرکاری مالیات کے باہمی تعامل سے پیدا ہونے والا طرزِ حکمرانی کا نتیجہ ہے۔ نیپرا منظور شدہ اہداف سے زائد نقصانات کو مسترد کرسکتا ہے، لیکن کسی لاگت کو مسترد کرنے سے بنیادی نقدی خسارہ ختم نہیں ہوجاتا۔ اس کے نتیجے میں پیدا ہونے والا خسارہ کہیں اور بقایا جات، سبسڈی کی ضرورت، قرض لینے یا سپلائی چین میں کہیں اور عدم ادائیگی کی صورت میں دوبارہ سامنے آسکتا ہے۔

اس معاملے میں ماضی کی میراث بھی اہم ہے۔ پہلے کی خریداری اور معاہدہ سازی کے فیصلے، جن میں طویل مدتی بجلی خریداری کے معاہدے اور ان سے وابستہ کپیسٹی ذمہ داریاں بھی شامل ہیں، جائز پالیسی مقاصد کے تحت کیے گئے تھے، خصوصاً اس وقت جب پاکستان کو بجلی کی شدید قلت کا سامنا تھا۔ اب یہ ذمہ داریاں موجودہ ریگولیٹر اور پالیسی سازوں کو ورثے میں ملی ہیں، جنہیں مختلف حالات میں طے کیے گئے معاہداتی اور مالی وعدوں کے دائرے میں کام کرنا پڑ رہا ہے۔ حالات میں ڈرامائی تبدیلی کے باوجود ایسی ذمہ داریوں کو محض خواہش سے ختم نہیں کیا جاسکتا۔ چنانچہ ریگولیٹری مؤثریت کا تقاضا یہ بھی ہے کہ ماضی کی ذمہ داریوں کو سنبھالا جائے، جبکہ مستقبل کی بجلی خریداری میں طلب کے غیر یقینی رجحان، ترسیلی نظام کی تیاری، نظام کی لچک اور تکنیکی تبدیلیوں کو مدنظر رکھا جائے۔

شاید ریگولیٹری مؤثریت کا سب سے واضح امتحان تقسیم کار کمپنیوں سے ہوتا ہے۔ نیپرا پہلے ہی نقصانات اور وصولیوں کے اہداف مقرر کرچکا ہے اور خدمات کے معیار بھی طے کرچکا ہے، لیکن مراعات اسی وقت مؤثر ہوتی ہیں جب ادارے ان کے مطابق ردعمل دینے کی صلاحیت رکھتے ہوں۔ اگر کسی ڈسکو کی انتظامیہ غیر مستحکم ہو، اس کے عملی اختیارات محدود ہوں یا بجلی چوری کے خلاف کارروائی کے لیے اسے دیگر اداروں پر انحصار کرنا پڑے تو ہر نتیجے کی ذمہ داری اس پر عائد نہیں کی جاسکتی۔

مزید برآں، 5 مخصوص بیرونی عوامل ہیں جو مختلف ڈسکوز کے آپریشنز کو الگ الگ انداز میں محدود اور متاثر کرتے ہیں۔ ان میں ملک بھر میں یکساں بجلی ٹیرف کا ڈیزائن اور شہری علاقوں کی جانب اس کا جھکاؤ، مخصوص ڈسکوز میں گزشتہ 35 برس کے دوران کی جانے والی سرمایہ کاری، متعلقہ ڈسکو کے جغرافیائی دائرۂ اختیار میں فی کس آمدنی، علاقے کا انسانی ترقیاتی اشاریہ اور بالآخر ڈسکوز میں حکومتی عمل داری کی سطح شامل ہیں۔ ان 5 مخصوص بیرونی عوامل کی انتہائی نوعیت اس وقت یقیناً بڑی اہمیت رکھتی ہے جب کسی اقدام پر غور کیا جارہا ہو۔

ریگولیٹری احکامات کے سلسلے میں تازہ ترین اقدام نیپرا کی جانب سے جاری کردہ نئے پرفارمنس اسٹینڈرڈز (ڈسٹری بیوشن) ریگولیشنز 2026 ہیں۔ اس دستاویز کے تحت ڈسکوز سے تقاضا کیا گیا ہے کہ وہ تیزی سے ترقی کرتے ہوئے ایسی خدمات فراہم کرنا شروع کریں جو دنیا کی بہترین بجلی کمپنیوں کے معیار کے برابر ہوں۔ اس مقصد کے لیے موجودہ اور پہلے سے قائم انفرااسٹرکچر کی مکمل ازسرنو تشکیل اور تقریباً مکمل تبدیلی درکار ہوگی، جو بلاشبہ ایک حیران کن چیلنج ہے۔

دوسری جانب، اگر ریگولیٹر ڈسکوز کو مطلوبہ مالی وسائل فراہم کرنے کی اجازت دے اور انہیں ڈسکوز کی جائز ریونیو ضرورت میں شامل کرنے کے لیے درکار فنڈز کا عزم کرے تو یہ ڈسکوز کے لیے تیزی سے ترقی کرکے بہترین اداروں کی صف میں شامل ہونے کا ایک موقع بھی بن سکتا ہے۔

تاہم ایسے مسائل کو قابلِ اجتناب نقصانات یا ناقص خدمات کے لیے مستقل عذر نہیں بنایا جاسکتا۔ لہٰذا جواب دہی اختیار کے ساتھ ہونی چاہیے۔ مستحکم اور پیشہ ورانہ صلاحیت کی حامل انتظامیہ، فعال بورڈز اور قابلِ پیمائش کارکردگی ریگولیٹری عمل درآمد کے بنیادی عناصر ہیں۔ اتفاق سے حکومت کی موجودہ کوشش کے اچھے نتائج بھی اسی حقیقت کی تصدیق کرتے ہیں، جبکہ موجودہ پیشہ ورانہ حیثیت رکھنے والے بورڈز آف ڈائریکٹرز کی نگرانی میں نمایاں پیش رفت ہوئی ہے۔

یہیں ملکیت اور ضابطہ کاری ایک دوسرے سے جڑتے ہیں۔ جہاں حکومت بدستور مالک ہو جبکہ ریگولیٹری، پالیسی اور عملی ذمہ داریاں مختلف اداروں میں تقسیم ہوں، وہاں اختیارات اور جواب دہی کی واضح حدود خاص طور پر اہم ہوجاتی ہیں۔

ترسیلی نظام بھی اسی مسئلے کو ایک مختلف زاویے سے سامنے لاتا ہے۔ پاکستان نے اپنی بجلی پیدا کرنے کی صلاحیت میں نمایاں اضافہ کیا، لیکن نیٹ ورک کی رکاوٹیں اب بھی بجلی کی مؤثر ترسیل و ترسیلِ توانائی کو محدود کرتی ہیں۔ یہ محض انجینئرنگ کا مسئلہ نہیں بلکہ منصوبہ بندی، منصوبوں کی مرحلہ وار تکمیل، خریداری، مالی معاونت اور ادارہ جاتی رابطے سے بھی متعلق ہے۔ ریگولیٹر معیارات مقرر اور کارکردگی کا جائزہ لے سکتا ہے، لیکن وہ تنہا ترسیلی منصوبے مکمل نہیں کرسکتا، اراضی یا مالی معاونت کی رکاوٹیں دور نہیں کرسکتا اور نہ ہی اس عمل میں شامل ہر ادارے کے ساتھ رابطہ قائم کرسکتا ہے۔ گرڈ کی موجودہ قابلِ تجدید توانائی کے بڑھتے ہوئے داخلے کو سنبھالنے کے لیے مطلوبہ مضبوطی اور ڈیزائن کا حامل نہ ہونا بھی اسی مسئلے کو مزید نمایاں کرتا ہے۔ لہٰذا ریگولیٹری مؤثریت کا انحصار جزوی طور پر اس بات پر ہے کہ وسیع تر ادارہ جاتی ڈھانچہ ریگولیٹری فیصلوں پر عمل درآمد کو کس حد تک ممکن بناتا ہے۔

منڈی میں اصلاحات ایک اور امتحان فراہم کرتی ہیں۔ سی ٹی بی سی ایم مسابقتی نظم و ضبط، دو طرفہ معاہدوں اور صارفین کو زیادہ انتخاب فراہم کرسکتا ہے، لیکن مسابقتی منڈیاں صرف اس لیے وجود میں نہیں آتیں کہ ضوابط انہیں اجازت دیتے ہیں۔ اس کے لیے دیگر چیزوں کے ساتھ قابلِ اعتماد اور مؤثر نظام آپریشن، اور ایسے ادارہ جاتی انتظامات درکار ہوتے ہیں جو معاہدوں، تصفیے، عمل درآمد اور تنازعات کے حل میں معاون ہوں۔ ان بنیادی ڈھانچوں کے پوری طرح تیار ہونے سے پہلے آگے بڑھنے سے نئے تنازعات اور معیاری ذمہ داریاں پیدا ہونے کا خطرہ رہتا ہے۔ لہٰذا ریگولیٹری مؤثریت کے لیے محض مسابقت نہیں بلکہ اصلاحات کی مناسب مرحلہ بندی ضروری ہے۔ مارکیٹ اصلاحات کو ایسے عملی، مالی اور ادارہ جاتی حالات کی معاونت حاصل ہونی چاہیے جو مسابقت کو بہتر نتائج میں تبدیل کرسکیں۔

پاکستان کے شعبہ بجلی کے لیے زیادہ پیچیدہ مسئلہ ضابطہ کاری، ملکیت، اختیار، حکومتی پالیسی اور مالی ذمہ داری کے درمیان ہم آہنگی کا ہے۔ اگرچہ ہر ادارہ باضابطہ طور پر اپنی ذمہ داریاں انجام دے رہا ہو، تاہم خراب نتائج اس وقت بھی برقرار رہ سکتے ہیں جب ذمہ داریاں باہمی جواب دہی کے بغیر ایک دوسرے سے متصل ہوں یا کسی ادارے سے ایسا نتیجہ حاصل کرنے کی توقع کی جائے جس کے لیے درکار ذرائع اس کے اختیار میں نہ ہوں۔

پاکستان جدید بجلی کی ضابطہ کاری کے بہت سے رسمی عناصر پہلے ہی تشکیل دے چکا ہے۔ اب جو کمزوری باقی رہ گئی ہے وہ اس ادارہ جاتی زنجیر کو مکمل کرنے میں ہے جو ضابطہ کاری کو مؤثر بناتی ہے۔ ریگولیشن کا اصل امتحان یہ نہیں کہ کتنے فیصلے جاری کیے گئے، کتنے ضوابط نافذ کیے گئے یا کتنے جرمانے عائد کیے گئے؛ اصل سوال یہ ہے کہ آیا بجلی کی کمپنیاں زیادہ مؤثر ہورہی ہیں، ضرورت کے وقت سرمایہ کاری مکمل کی جارہی ہے، صارفین کو زیادہ قابلِ اعتماد خدمات مل رہی ہیں اور شعبہ بتدریج زیادہ مالی طور پر مستحکم ہورہا ہے۔

لہٰذا مسئلہ یہ نہیں کہ پاکستان کا ریگولیٹری ڈھانچہ حد سے زیادہ رسمی یا بلند عزائم کا حامل ہے۔ اصل مسئلہ یہ ہے کہ اسے عمل درآمد کے ذمہ دار اداروں اور ناقص کارکردگی کے نتیجے میں پیدا ہونے والی جواب دہی سے ابھی پوری طرح جوڑا نہیں گیا۔ جب تک ضابطہ کاری کو اختیار، ادارہ جاتی صلاحیت اور مالی ذمہ داری کے ساتھ زیادہ مضبوطی سے منسلک نہیں کیا جاتا، پاکستان کو مسلسل یہ خطرہ رہے گا کہ وہ بڑھتی ہوئی پیچیدگی کے حامل قواعد تو بناتا رہے، لیکن نتائج مایوس کن ہی رہیں۔