پاکستان میں گورننس کا ڈھانچہ I

پاکستان کے وزیرِ داخلہ محسن نقوی نے 29-30 جولائی کو اسلام آباد میں منعقد ہونے والے پاکستان اکنامک سمٹ میں کہا ہے کہ پاکستان کا نظامِ حکمرانی اپنی ذمہ داریاں پوری کرنے میں ’ناکام‘ رہا ہے۔ نقوی 2024 میں ملک کے سب سے بڑے صوبے پنجاب کے نگراں وزیرِاعلیٰ رہ چکے ہیں اور گزشتہ دو برس سے وفاقی وزیر ہیں۔ ان کی باتوں اور مشاہدات کو نظرانداز نہیں کیا جا سکتا۔

مصنف نے 16 دسمبر 2021 کو، جب عمران خان کی حکومت اقتدار میں تھی، جامعہ ہمدرد کراچی میں اپنے لیکچر کے دوران، جسے مسلم لیگ (ن) کے میڈیا نے بھرپور تشہیر دی تھی، کہا تھا کہ ’پاکستان ایک قابلِ عمل ریاست نہیں ہے‘۔ اب یہی بات مسلم لیگ (ن) کی حکومت کے ایک موجودہ وفاقی وزیر نے بھی دہرائی ہے۔ دونوں بیانات کا خلاصہ ایک ہی ہے۔ پاکستان میں موجودہ نظامِ حکمرانی ہر لحاظ سے عوام مخالف ہے۔ تاہم، پاکستان کے ’دانشور طبقے‘ کو اس واضح حقیقت کو تسلیم کرنے میں 70 سال سے زیادہ عرصہ لگ گیا ہے۔

جب بھی نظام کی ناکامی کے معاملے کا جائزہ لیا جاتا ہے اور اسے زیرِ بحث لایا جاتا ہے تو عجلت میں یہ نتیجہ اخذ کر لیا جاتا ہے کہ 1973 میں وضع کیے گئے اس ڈھانچے، جس میں چار صوبے، ان کی اسمبلیاں اور قومی مالیاتی کمیشن ایوارڈ میں ان کے متعلقہ حصے شامل ہیں، کو تبدیل کرنا ہوگا۔ یہ نتائج میں سے ایک ہو سکتا ہے؛ تاہم، مصنف کی رائے میں مسئلہ محض انتظامی تشکیلِ نو سے کہیں زیادہ گہرا ہے۔

مضامین کے اس سلسلے کے حصہ اول میں صرف انتظامی اکائیوں کے موضوع پر بحث کی گئی ہے۔ اگلے حصوں میں دیگر مسائل پر گفتگو کی جائے گی۔

اس ملک میں انتظامی اکائیوں کی موجودہ حیثیت اور ان کے کردار کی ازسرِنو ترتیب کے بارے میں کسی بھی بحث کو ممنوع موضوع سمجھا جاتا ہے۔ یہ فرض کر لیا جاتا ہے کہ اس حوالے سے 1973 کا آئین مقدس ہے۔ سپریم کورٹ کو تقسیم کرنے کے لیے آئین میں بآسانی ترمیم کی جا سکتی ہے۔ تاہم، یہ کتنی ستم ظریفی ہے کہ کسی صوبے کے ایک چھوٹے سے حصے کو الگ نہیں کیا جا سکتا۔ یہ قطعی طور پر درست طرزِ عمل نہیں ہے۔ اس موضوع کا علمی اور غیر جانب دارانہ انداز میں مطالعہ کرنے کی ضرورت ہے۔ مندرجہ ذیل پیراگراف میں اس حوالے سے ایک کوشش کی گئی ہے:

تاریخ، ثقافت اور تقسیم کی بنیاد

مصنف کی رائے میں پاکستان کے موجودہ علاقے ایک ثقافتی وحدت ہیں۔ یہ خطہ ایک متعین جغرافیائی اکائی ہے جو گنگا کے طاس سے الگ شناخت رکھتا ہے۔ 1947 سے پہلے ہندوستان میں یہ دونوں علاقے شامل تھے۔ یہ ایک ایسی واحد اکائی ہے جو دریائے سندھ کے طاس کی نمائندگی کرتی ہے۔ اس کو باہم جوڑنے والی کڑی یہاں کے لوگوں کے مذاہب نہیں بلکہ جغرافیہ اور آبادیاتی ساخت ہے۔

اس خطے کی آبادیاتی ساخت مختلف ہو سکتی ہے؛ تاہم، اس کے تمام حصے اس وجہ سے ایک دوسرے سے ناقابلِ جدا ہیں کہ پانی اور توانائی کا بنیادی ذریعہ دریائے سندھ ہے۔ کسی دوسرے مشترکہ عامل کی تلاش کی ضرورت نہیں۔ یہ خطہ برصغیر پاک و ہند کے شمال مغربی حصے کے طور پر ایک وحدت ہے۔ کراچی سے لنڈی کوتل تک سفر کرتے ہوئے کوئی واضح حدِ فاصل نظر نہیں آتی۔

مصنف کی رائے ہے کہ حقیقی معنوں میں لسانی اور ثقافتی اختلافات محض مغالطے، غلط مثالوں اور غلط طور پر باہم منسلک کیے گئے مقاصد ہیں۔ مثال کے طور پر کراچی کے ایک انتہائی قدیم علاقے لیاری کے لوگوں کا نواب شاہ یا لاڑکانہ میں رہنے والوں سے کوئی مشترک تعلق نہیں، جبکہ ان کے حب، گڈانی اور وندر میں رہنے والے لوگوں کے ساتھ مضبوط تجارتی، سیاسی، ثقافتی اور لسانی تعلقات ہیں۔ اسی طرح ڈیرہ غازی خان کے لوگوں میں پنجاب کے مقابلے میں بلوچستان کے لوگوں سے زیادہ مماثلت پائی جاتی ہے۔ پشین کا تربت اور مکران کی کسی ثقافتی خصوصیت سے کوئی تعلق نہیں؛ ثقافتی اعتبار سے یہ پشاور کے زیادہ قریب ہے۔

وسیع تر ثقافتی تناظر میں دیکھا جائے تو موجودہ سندھ اور پنجاب کے علاقوں کے درمیان ثقافتی ہم آہنگی پائی جاتی ہے۔ درمیان میں خیرپور اور بہاولپور کی دو ریاستیں تھیں، جنہوں نے ایک علاقے کو دوسرے میں منتقل ہونے کے لیے عبوری اور امتزاجی مراکز کا کردار ادا کیا۔ اگرچہ خیرپور ایک چھوٹی ریاست تھی، تاہم موجودہ سندھ کے کل رقبے کا 11 فیصد حصہ اس کے پاس تھا۔

سندھ میں سچل سرمست کی شاعری پنجاب کے اُچ شریف کے صوفی بزرگوں کی شاعری سے تقریباً مماثل ہے۔ بھٹو راجپوت ذات سے تعلق رکھتے ہیں اور ان کا تعلق راجستھان سے ہے، جبکہ سندھیت کے تقریباً تمام علم بردار یا تو بلوچ ہیں یا سید مہاجر۔ میاں نواز شریف امرتسر میں آباد کشمیریوں کے امتزاج سے تعلق رکھتے ہیں اور ان کا ان علاقوں سے کوئی تعلق نہیں جو اب پاکستان کا حصہ ہیں۔

یہ تنوع اس وجہ سے ہے کہ پاکستان پر مشتمل علاقے صدیوں سے دنیا کے زرخیز ترین اور رہنے کے لیے موزوں ترین مقامات میں شمار ہوتے رہے ہیں، اور یہاں مسلسل ہجرت اور آبادکاری ہوتی رہی ہے۔ زیادہ تر لوگ مہاجر ہیں؛ تاہم، ان کے یہاں آنے کے اوقات مختلف ہیں۔ پنجاب کے اٹک سے تعلق رکھنے والا ’اعوان‘ قبیلہ خود کو حضرت عباسؓ، امام حسینؓ کے بھائی، کی اولاد قرار دیتا ہے۔ اس کا مطلب ہے کہ وہ ساتویں یا آٹھویں صدی میں اس علاقے میں آئے تھے۔

تاریخ

پاکستان ایک ایسی ریاست ہے جو برطانوی پارلیمنٹ کے ایک قانون کے ذریعے وجود میں آئی، جس میں درج ذیل کہا گیا تھا:

بادشاہ معظم کی جانب سے، اور اس موجودہ پارلیمنٹ میں جمع ہونے والے روحانی و دنیوی لارڈز اور مجلسِ عوام کے مشورے اور رضامندی سے، اور اسی پارلیمنٹ کے اختیار کے تحت، یہ قانون نافذ کیا جاتا ہے کہ:

• 1-(i) انیس سو سینتالیس کی پندرہ اگست سے ہندوستان میں دو آزاد ڈومینین قائم کیے جائیں گے، جنہیں بالترتیب ہندوستان اور پاکستان کے نام سے جانا جائے گا۔

15 اگست 1947 کو مملکتِ پاکستان میں پانچ انتظامی اکائیاں تھیں: (الف) مشرقی بنگال، (ب) مغربی پنجاب، (ج) سندھ (بعد میں سندھ ہی کہا گیا)، (د) شمال مغربی سرحدی صوبہ، اور چیف کمشنر کے زیرِ انتظام بلوچستان۔ کچھ آزاد ریاستوں نے بھی پاکستان سے الحاق کا فیصلہ کیا، جن میں بہاولپور، خیرپور اور قلات شامل تھیں۔
1948 میں کراچی کو سندھ سے الگ کر کے دارالحکومت کا علاقہ بنا دیا گیا۔
مشرقی بنگال کی آبادی پاکستان کی کل آبادی کا 55 فیصد تھی۔ تاہم، دستور ساز اسمبلی کے ابتدائی 100 ارکان میں ان کی نشستیں صرف 44 فیصد تھیں۔ اس کی وجہ یہ تھی کہ اسمبلی میں ان علاقوں کے ارکان کی نمائندگی کی گئی تھی جو پاکستان میں شامل ہوئے تھے۔ 1947 سے 1969 تک مشرقی بنگال، جس کی آبادی 55 فیصد تھی، کو اسمبلی میں کبھی بھی اس کی آبادی کے تناسب سے نشستیں نہیں ملیں۔ یہ ایک ناانصافی تھی اور اس نے بے اطمینانی کے بیج بوئے، جو بالآخر 1971 میں اپنے انجام کو پہنچی۔
اس وقت کے پاکستان میں 55 فیصد اکثریت کو ختم کرنے کے لیے ’ون یونٹ‘ کا مضحکہ خیز تصور پیدا، وضع یا انجینئر کیا گیا۔
1969 میں اس ناانصافی کا ازالہ اس وقت ہوا جب آبادی کے تناسب سے نشستیں دی گئیں۔ تاہم، اس وقت تک بہت دیر ہو چکی تھی اور 1970 کے عام انتخابات کے بعد پاکستان عملاً دو حصوں میں تقسیم ہو گیا۔ اس واقعے سے یہ سبق ملتا ہے کہ کسی صوبے کی ’غیر متناسب نمائندگی‘ تباہ کن نتائج کا باعث بن سکتی ہے۔ 1969 کے بعد ہم ایک بار پھر اسی صورتِ حال میں ہیں، مگر اس بار الٹی سمت میں، کیونکہ صرف صوبہ پنجاب کے پاس قومی اسمبلی میں باقی تمام صوبوں کی مجموعی نشستوں سے زیادہ نشستیں ہیں۔
1961 میں کراچی کو ’ون یونٹ‘ کا حصہ بنا دیا گیا اور مارشل لا کے حکم کے ذریعے دارالحکومت راولپنڈی منتقل کر دیا گیا۔ 1962 کے آئین میں بھی ’ون یونٹ‘ کا نظام برقرار رہا۔
اس سے ظاہر ہوتا ہے کہ مغربی پاکستان کے موجودہ صوبے قدیم نہیں ہیں۔ صوبہ سندھ 1936 میں اس وقت وجود میں آیا جب اسے بمبئی سے الگ کیا گیا۔ پنجاب دراصل بہاولپور ریاست کو شامل کرنے کے بعد موجودہ مغربی پنجاب ہے۔ پنجاب میں بہاولپور کبھی اس کا حصہ نہیں رہا تھا۔ بہاولپور پنجاب کے کل رقبے کا 22 فیصد ہے۔ ریاستِ بہاولپور نے اس شرط پر پاکستان سے الحاق کیا تھا کہ اسے ایک الگ صوبہ بنایا جائے گا۔ یہ وعدہ 1969 میں پورا نہیں کیا گیا اور وہ ناانصافی آج بھی جاری ہے۔ بلوچستان کی آزاد ریاستوں کے پاس صوبہ بلوچستان کے موجودہ کل رقبے کا 65 فیصد سے زیادہ حصہ تھا جب یہ صوبہ بنایا گیا۔ بلوچستان کے پشتون علاقے ایک صدی سے زائد عرصے تک مختلف انتظامی طریقے سے چلائے جاتے رہے تھے۔
موجودہ خیبر پختونخوا، جو شمال مغربی سرحدی صوبے کا نیا نام ہے، ان قبائلی علاقوں کو بھی شامل کرتا ہے جو ماضی میں وفاق کے زیرِ انتظام تھے۔ یہ علاقے سکھ سلطنت کا حصہ تھے اور برطانوی حکومت نے انہیں سکھوں سے چھین لیا تھا۔ 1901 میں موجودہ خیبر پختونخوا کے علاقوں کو پنجاب سے الگ کرنا محض انتظامی وجوہات کی بنا پر کیا گیا تھا، کیونکہ ہزارہ کا باقی خیبر پختونخوا کے ساتھ کچھ بھی مشترک نہیں ہے۔
مضحکہ خیزی
1969 میں مارشل لا کے حکم کے ذریعے 1962 کے آئین کو منسوخ کر دیا گیا، جب صدر جنرل یحییٰ خان نے لیگل فریم ورک آرڈر کے ذریعے ’ون یونٹ‘ کے انتظامی نظام کو ختم کر دیا۔ موجودہ ڈھانچہ مارشل لا کی پیداوار ہے۔
اس کے نتیجے میں یکم جولائی 1970 کو مغربی پاکستان کو ایک واحد صوبے کی حیثیت سے باضابطہ طور پر ختم کر دیا گیا اور اصل صوبوں کو بحال کر دیا گیا۔ بلوچستان کو الگ اور مکمل صوبے کا درجہ دیا گیا، جبکہ پنجاب، سندھ اور شمال مغربی سرحدی صوبہ بھی بحال ہوئے۔ بہاولپور جیسی سابق ریاستیں پنجاب میں ڈویژن بن گئیں۔ خیرپور سندھ میں شامل ہو گیا اور سوات و دیر شمال مغربی سرحدی صوبے کا حصہ بن گئے۔
بلوچستان کی ریاستوں کو براہِ راست نئے تشکیل پانے والے صوبہ بلوچستان میں ضم کر دیا گیا، جس میں ایک ایسا علاقہ بھی شامل تھا جہاں پشتون آبادی تھی اور جس کا انتظام مختلف طریقے سے کیا جاتا رہا تھا۔ بہاولپور، قلات یا خیرپور کے عوام سے، حسبِ معاملہ، ان کے انضمام کے لیے کبھی رضامندی نہیں لی گئی۔
1956 کے آئین (ون یونٹ اسکیم) سے پہلے کی طرح صوبوں کو تشکیل دیتے یا بحال کرتے وقت ایک بنیادی غلطی کی گئی۔ ایک صوبے، پنجاب، کو آبادی کے اعتبار سے 55 فیصد سے زیادہ نشستیں دے دی گئیں اور قومی اسمبلی میں بھی تقریباً اسی تناسب سے نشستیں دی گئیں، جو وزیراعظم کا انتخاب کرتی ہے۔ مزید برآں، سب سے اہم قانون، یعنی منی بل، صرف قومی اسمبلی سے منظور ہونا ضروری ہے۔
مصنف نے پوری دنیا کے نظامِ حکمرانی کا جائزہ لیا ہے اور اسے ایک بھی ایسی مثال نہیں ملی جہاں وفاقی اکائیوں میں سے ایک اکائی باقی تمام اکائیوں سے مجموعی طور پر بڑی ہو۔ دوسرے معنوں میں یہ شراکت داری نہیں بلکہ ہندو غیر منقسم خاندان جیسا نظام ہے، جہاں سب سے بڑا یا بزرگ رکن باقی تمام افراد کے لیے ’کرتا‘ ہوتا ہے۔
1969 میں صوبوں کی تشکیل کے دوران پرانے مغربی پنجاب کو بہاولپور شامل کر کے بحال کیا گیا، لیکن اس بات کو مدنظر نہیں رکھا گیا کہ متحدہ ہندوستان میں صوبہ پنجاب، متحدہ ہندوستان کی مجموعی وفاقی ساخت کا ایک نسبتاً چھوٹا حصہ تھا۔ 1969 میں یہ مضحکہ خیزی اس لیے واضح نہیں تھی کہ اس وقت مشرقی پاکستان بھی پاکستان کا حصہ تھا اور پنجاب اس وقت پاکستان کی کل آبادی کا تقریباً 34 فیصد نمائندہ تھا۔ مشرقی پاکستان کے سقوط کے بعد یہ مضحکہ خیزی سامنے آئی، جب یہ 34 فیصد بڑھ کر 55 فیصد بن گیا۔ 1971 کے بعد ازسرِنو توازن قائم کرنا ضروری تھا؛ تاہم، پنجاب میں اکثریت رکھنے والے بھٹو اس غلطی کو درست کرنے میں دلچسپی نہیں رکھتے تھے اور 1973 کے آئین کے ذریعے ایک واضح مضحکہ خیز صورتِ حال پیدا کر دی گئی۔ جواب جو بھی ہو، موجودہ صورتِ حال کسی بھی وفاقی نظام کے لیے موزوں نہیں ہے۔ یہ نظام بھائیوں کے درمیان کبھی اعتماد پیدا نہیں کر سکتا۔
بھارت میں اتر پردیش کی ریاست بہت بڑی ہے، لیکن اس کے باوجود وہ بھارت کی آبادی کا 16.51 فیصد سے زیادہ نہیں اور موجودہ لوک سبھا کی نشستوں کا صرف 14.73 فیصد رکھتی ہے۔ پاکستان کی 2023 کی مردم شماری کے مطابق پنجاب کی آبادی پاکستان کی کل آبادی کا 52.89 فیصد ہے اور قومی اسمبلی کی 266 عمومی نشستوں میں سے 141 نشستیں پنجاب کے پاس ہیں (یا مخصوص نشستوں سمیت 336 میں سے کل 173 نشستیں)۔ یہ ایک قابلِ عمل بنیاد نہیں ہے۔
حکمرانی، اعتماد اور مساوات کا مسئلہ وفاق میں پنجاب اور بلوچستان کی حیثیت کی وجہ سے موجود ہے، کیونکہ ایک کی آبادی کا حجم بہت زیادہ ہے اور دوسرے کا رقبہ بہت وسیع ہے۔ اصولی طور پر سندھ اور خیبر پختونخوا میں ایسی کوئی مضحکہ خیزی نہیں ہے۔ لہٰذا اس معاملے کا فیصلہ کرتے وقت پہلے مرحلے میں پنجاب اور بلوچستان کو زیرِ غور لایا جانا چاہیے اور سندھ و خیبر پختونخوا کو موجودہ شکل میں برقرار رکھا جانا چاہیے۔

بے تاج بادشاہ
موجودہ نظام کے تحت ملک میں چار وزرائے اعلیٰ ہیں۔ یہ وزرائے اعلیٰ اپنے اپنے علاقوں میں عملاً بادشاہوں کی حیثیت رکھتے ہیں۔ انہیں قومی مالیاتی کمیشن کے تحت ایک بہت بڑی رقم دی جاتی ہے، جسے وہ اپنی صوابدید کے مطابق تقسیم کرتے ہیں۔ جو شخص یہ رقم خرچ کرتا ہے، اسے اس رقم کی وصولی کے معیار اور مقدار کے حوالے سے کوئی ذمہ داری نہیں ہوتی جسے اس طرح تقسیم کیا جاتا ہے۔ 1973 کے آئین کے بعد جو مکمل سیاسی، سماجی اور معاشی ڈھانچہ وجود میں آیا ہے، وہ عوام مخالف اور ترقی مخالف ہے۔ بنیادی مسئلہ وفاق کی تشکیل کرنے والی اکائیوں کے درمیان باہمی اعتماد کا فقدان ہے۔ انتظامی ازسرِنو ترتیب بذاتِ خود مسئلہ نہیں؛ تاہم، یہ موجودہ حیثیت کو متاثر کرتی ہے اور اس اشرافیائی ذہنیت کے لیے موزوں ہے جو وقت گزرنے کے ساتھ غالب آتی رہی ہے۔

مالیاتی نقطۂ نظر سے یہ ایک مضحکہ خیز نظام ہے۔ مثال کے طور پر، پنجاب کے وزیرِاعلیٰ کے اختیار میں موجود کل بجٹ کا 80 فیصد سے زیادہ حصہ وفاقی حکومت کی جانب سے فراہم کیا جاتا ہے۔ اس وقت یہ رقم سالانہ 5.6 ٹریلین روپے یا 20 ارب ڈالر ہے، جو پاکستان کے کل غیر ملکی کرنسی قرضے کے پانچویں حصے کے برابر ہے۔

کبھی یہ مطالعہ نہیں کیا گیا کہ اس بھاری اخراجات کے نتیجے میں صوبے کے عوام کو کوئی ٹھوس فائدہ حاصل ہوا بھی ہے یا نہیں۔ نتائج سب کے سامنے ہیں۔ پنجاب میں 1 کروڑ 50 لاکھ سے زیادہ بچے ایسے ہیں جو اسکول نہیں جاتے۔ تاہم، بھارت اور سری لنکا میں اسکولوں میں داخلے کی شرح بلند ہے۔ لہٰذا، بادشاہتوں کی تعداد بڑھانے کا کوئی فائدہ نہیں۔ حل یہ ہے کہ سہولیات اور خدمات عام لوگوں تک مؤثر انداز میں پہنچائی جائیں۔

مصنف نے 2013 میں صوبہ سندھ میں نگراں وزیرِ خزانہ و محصولات کی حیثیت سے خدمات انجام دی تھیں اور انہیں ذاتی تجربہ ہے کہ فنڈز کی کوئی کمی نہیں ہے۔ صوبائی سطح پر اصل سوال وسائل کی دستیابی نہیں بلکہ ان کی مؤثر ترسیل ہے۔

(سلسلہ کل بھی جاری رہے گا)

کاپی رائٹ بزنس ریکارڈر، 2026